破产法的温度｜世行新指标，破产新方向

糖糖班副 · 发表于 2023-5-21 16:47:53

2023年5月，世界银行发布了新营商环境评估（Business Ready , B-READY)）的《方法论手册》（B-READY Methodology Handbook）、《说明及指南》（B-READY Manual and Guide）等两份重要文件。加上2022年12月公布的《概念书》（Concept Note），这三份加起来有近千页的文件体系，预示着世界银行营商环境评估及其体系将迎来革命性的变化。
营商环境评估体系“新”在何处？
在过去两年间，世行在维持评估指标体系可量化、可改进、可比较的基础上，颠覆性地重构了营商环境评估的整个体系：
第一，较之单纯关注市场主体，新体系更侧重对整个私营经济部门的影响；
第二，较之只关注市场主体的规制性负担，新体系更侧重规制的质量和公共服务设施；
第三，较之比较关注规制性规范，新体系更聚焦于规范实施情况；
第四，较之数据的可比较性，新体系更关注数据的代表性。
从方法论的角度，新体系抛弃了原来以模拟案例为基础的指标设计，也不再单纯以单个既有学术研究成果作为指标设计基础。
世行构建了一个三支柱体系：规制性规范、基础设施及公共服务、效率。而且，还特别关注各个指标的数字化程度、环境与可持续发展以及性别平等问题。
新体系将从2023年开始分三个阶段试点和展开。按照规划，新评估体系将以每年五六十个经济体的节奏，在三年内全面铺开。我国香港特别行政区被列为第一阶段试点评估对象，我国则会在2024年迎来新指标体系下的首次评估。
具体指标设计方面，新体系还是维持10个指标的规模，从启动、运营到退出，关注商事主体的全生命周期。但指标有增删，世行对每个指标也有了全面更新。
“商事破产”的新变化
按照世行新体系的方法论，世行重新设计了“商事破产”（Business Insolvency）：
第一，“商事破产”对破产清算和重整更为兼顾。对于市场主体来说，确保无运营前景的企业及时退出，与确保有拯救可能的市场主体得到及时拯救，具有同等重要的价值。
第二，对“商事破产”的考察，以三支柱体系为切入点：
（1）与破产相关的法律框架，重点考察破产相关的制度性规范。
（2）破产程序相关的制度性、操作性基础设施，重点考察相关法律框架在实施层面的配套性保障。
（3）破产程序的效率与效益，重点考察破产清算和重整程序的效率。
第三，“商事破产”指标的具体得分与否，既取决于企业灵活性得分（Firm Flexibility Points,FFP），也取决于公共受益度得分（Social Benefits Points,SBP）。两个得分通常会占同样的比例，各取满分才能确保相关指标获得满分。
第四，在得分计算中，三个支柱内部指标分布有较大差异，但三个支柱在总得分中的比重都是各占三分之一。
“商事破产”的指标体系
“商事破产”的三支柱体系，共分为7个目录、15个二级目录、45个指标。
第一支柱聚焦“破产程序规制的质量”，共涉及3个目录、7个二级目录、29个指标。
1.“法律和程序性标准”，涉及3个二级目录：
（1）“破产程序启动前和破产程序的启动”共涉及5个指标：破产程序启动前债务人管理层避免破产的努力以及在破产不可避免时降低破产波及面的责任、庭外重组机制重整程序的启动、破产清算程序的启动以及破产程序启动的条件。这个指标体系部分吸收了原来“办理破产”中的破产程序启动系数，既涉及主体层面债权人和债务人能否都自如地在破产清算和重整程序之间选择，也涉及破产原因设计上选择现金流标准、资产负债表标准还是其他标准。比较明显的是，新评估体系明显侧重对破产程序启动前制度性规范的关注。
（2）“破产清算和重整程序”同样涉及5个指标：债权申报通知、重整计划表决、重整计划表决方式、重整程序中对异议债权人的保护以及重整程序向破产清算程序的转化。改指标体系，部分吸收了原来“办理破产”中的重整系数和债权人参与系数，强调重整分组、远程表决、异议债权人保护，明显更强调当破则破的理念，反对因为无效重整而耗费资源。
（3）“破产管理人的专业化”有3个指标：资格性要求、剥夺资格的条件以及选任和免职机制。这一指标设计，可以视为这是从制度性层面，落实新评估体系更强调的破产基础设施理念的举措。
2.“财产和利益相关者”，涉及2个二级目录：
（1）“债务人财产管理”有6个指标：自动中止程序、自动中止程序的例外与救济、既有合同必要的继续履行、负担性合同和财产的拒绝、偏颇性和欺诈性交易的撤销以及破产程序启动后融资的可用性及优先性。这个指标体系，部分承继了原来“办理破产”指标下债务人财产管理系数的内容，但对自动中止程序、自动中止程序的例外与救济等特别强调，并设定了2个指标。
（2）“债权人参与”有5个指标：债权人代表、债权人知情权、担保债权的优先性、职工债权和环境债权的优先性、职工债权的专门机制。该指标体系，部分承继了原来“办理破产”指标下债权人参与系数，但新增两个关注点：一个是明确提到了环境债权的优先性问题，这属于“商事破产”指标中落实环境与可持续发展理念的具体举措；另一个，强调了破产程序中职工债权的优先顺位。
3.“特别程序”，涉及2个二级目录：
（1）“小微企业”有3个指标：小微企业重整的可用性及标准、小微企业重整简易程序向破产清算程序的转换以及针对小微企业的最低限度债务免除标准和不予免除条件。这一指标完全新增，与世界范围内近年来普遍关注中小企业破产制度的趋势一脉相承。
（2）“跨境破产”有2个指标：承认外国破产程序的框架以及与外国法院和外国破产程序代表合作的法律框架。跨境破产指标也是完全新增的内容之一。
第二支柱聚焦于“破产过程中制度性、操作性基础设施的质量”，共有2个二级目录、12个指标：
1.“电子化和线上服务”，涉及2个二级目录：
（1）“线上司法”，共有6个指标：破产申请线上提交、法院受理费线上支付、法官和律师的线上案件管理系统、破产管理人的线上案件管理系统、线上拍卖、线上开庭。
（2）“破产程序相关电子服务以及公共信息发布”，共有4个指标：线上司法与外部系统的互联、破产程序相关裁定的发布、破产程序信息的发布、破产管理人登记信息的发布。
该指标体系从破产法的角度，全面回应了世行新评估体系全面电子化的要求。
2.“公共官员及破产管理人”，涉及2个二级目录：
（1）“破产法院或破产法官的专门化”，共有1个指标，即所考察最大经济体是否有专门的破产法院，或者在普通法院里是否有专事破产案件审理的法官。
（2）管理人的“资格性要求”，共有1个指标，即实践中对于破产管理人特别资格的具体要求以及是否有专门培训。
这两个指标体系，全面体现出对破产司法专门化、破产执业专业化的态度。
第三支柱聚焦于“实践中破产程序的效率”，共有2个二级目录、4个评价指标：
1.“实践中的破产清算程序”，涉及2个指标：破产清算程序的时间和破产清算程序的成本。
2.“实践中的重整程序”，也涉及2个指标：重整程序的时间、重整程序的成本。
显而易见，世界营商环境新评估体系中的“商事破产”指标设计，势必将成为我国破产法律制度进化以及破产司法改革的指引。
在未来，我国如果想在“商事破产”指标上获得高分，需要多管齐下：一方面，需要精深研习《概念书》《方法论手册》和《说明及指南》等文件，吃透方法论，根据指标设计和调查问卷拆解得分点，在破产法修订中做出针对性制度回应。这里面尤其比较重要的，如自动中止制度、自动中止例外及救济、跨境破产、小微企业破产制度的明确规定。另一方面，也需要通过破产司法改革和破产管理人职业化建设，进一步提高破产程序运行的质量，提高破产程序给债务人、债权人及社会带来的效益。
（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）

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